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2020年·第六期《用好政策“大礼包” 再吃长效“定心丸”》

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2020年·第六期《用好政策“大礼包” 再吃长效“定心丸”》

时间: 2021-01-14 15:41

2017年10月召开的党的十九大郑重宣布,保持农村现行土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。2019年11月,中共中央、国务院印发《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》,再次重申了这一重要政策和重大决策。合阳县作为农村集体产权制度改革国家整县推进试点县和省级系统集成协同高效深化农村改革试点县,正在按照中央和省市的部署安排,稳步扎实推进农村第二轮土地承包到期后再延长三十年试点。

一、保持农村土地承包关系稳定并长久不变意义重大

(一)农村改革发展40多年成功实践经验的总结,得民心、顺民意。试点镇村基层干部和广大农民群众一致认为,自实行家庭承包经营以来,党中央、国务院一以贯之强调和坚持稳定农村土地承包关系的方针,先后两次延长土地承包期限,不断健全完善相关制度体系,并先后出台和修订完善相关法律法规,依法维护农民承包土地的各项权利。实践证明,正是这些合民情、得民心、顺民意且有力有效的重要政策和相关法律举措,极大地调动了亿万农民的积极性,促进了农业和农村经济的持续快速发展,空前解放和发展了农村生产力。

(二)持续稳定农村基本经营制度的内在要求,有需求,有基础。试点镇村基层干部和广大农民群众一致认为,较长时期在农村实行以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制,是改革开放首要的和重大的成果,是农村最基本、最重要的经营制度。这一制度符合我国国情和绝大多数地区农业生产特点,具有广泛适应性和强大生命力。承包关系稳定,有利于增强农民发展生产的信心,保障农村长治久安。实行“长久不变”,既顺应农民意愿,也总体顺应了多数农村较长时期内发展农业和农村经济的现实需求,将为进一步巩固农村基本经营制度奠定更为坚实的基础,展现持久制度活力。

(三)促进我国特色现代农业发展的必然趋势,方向明,路子对。试点镇村基层干部和广大农民群众一致认为,土地承包关系是农村生产关系的集中体现,需要与时俱进适应生产力发展的客观要求不断巩固完善。同时,一定要看到,经过四十多年的改革发展,整个农业农村的面貌发生了巨大变化,农业整体转型提升和促进农业经营规模扩大成为可能。实行“长久不变”,促进形成农村土地“三权分置”格局,稳定承包权,维护广大农户的承包权益,放活经营权,发挥新型农业经营主体引领作用,有利于实现小农户和现代农业发展有机衔接,有利于发展多种形式适度规模经营,推进我国特色农业现代化。

(四)全面振兴乡村的战略抉择,任务重,责任大。试点镇村基层干部和广大农民群众一致认为,当前,我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。实施乡村振兴战略,开展乡村建设行动,是全面建成小康社会、全面建设新天地现代化国家最重大的历史任务。改革是乡村全面振兴的法宝。推动乡村全面振兴,必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,进一步强化政策性制度供给。实行“长久不变”,完善承包经营制度,有利于强化农户土地承包权益保护,有利于推进农村土地资源优化配置,有利于激活主体、激活要素、激活市场,为开展乡村建设行动全面振兴乡村提供更加有力的制度保障。

(五)确保农村社会和谐稳定的重大政策基础,关根本、利长远。试点镇村基层干部和广大农民群众一致认为,建国以来,党中央一直极为重视农村土地问题和有力有效维护农民集体与农民自身土地权益,土地问题也始终贯穿农村建设和改革发展全过程,涉及亿万农民切身利益,平衡好各方土地权益,是党的执政能力和国家治理水平的重要体现,革命时期是这样,建设时期是这样,进入改革发展新时期、新时代依然是这样。实行“长久不变”,进一步明晰集体与农户、农户与农户、农户与新型农业经营主体之间在承包土地上的权利义务关系,有利于发挥新天地集体经济的优越性,并通过起点公平、机会公平,合理调节利益关系,消除土地纠纷隐患,促进农村社会公平正义,进一步巩固党在农村的执政基础,确保农村社会和谐稳定、长治久安。

二、需要着重破解的几大难题

(一)城镇化快速发展带来的冲击。试点镇村基层干部普遍感到,随着工业化城镇化快速发展和农村劳动力持续大量转移,现时乃至未来长远“农村谁来种地”、“用什么办法种地”,以及“如何确保国家粮食安全和农产品有效供给”等,的确面临严重冲击和挑战。由于受资源禀赋和多种因素制约,不少地方农村长期缺乏吸附农业劳动力的产业,农民增收的经济基础和产业基础很不坚实,导致农村大量青壮年劳动力常年长期外出务工挣钱谋生,并由此助推“农村空心化、农业副业化、农民兼业化、农村劳动力结构老龄化”问题愈来愈突出,愈来愈尖锐。严酷的现实和严重的问题警示我们,城镇化决不能以牺牲农业、荒芜农田、凋敝农村为代价。否则,我们的城镇化、现代化就真的可能走偏方向,走错路子。

(二)城乡融合发展中遇到的障碍。试点镇村基层干部普遍反映,近年来城乡融合发展的广度、深度、速度前所未有,但多为各类农业资源要素、产业要素、市场要素、经济要素和农村劳动力等继续持续向城镇单向流动。同时,一些城市工商资本和社会资本虽然开始关注农村、看好农业,但总体带有明显的逐利性和短期行为。他们到农村来,要么是想争取和享受国家和各级网址对“三农”的某些优惠政策;要么是以各种名义低价承包甚至圈占农地侵占农民利益;要么是巧立名目变相搞一些急功近利甚至“非粮化”、“非农化”之类的所谓产业项目,导致农民利益虚化、弱化、边缘化。严酷的现实和严重的问题警示我们,城乡融合发展必须是城乡资源要素、市场要素、经济要素等双向流动、平等交换和利益共享的融合发展。否则,何谈以工促农、以工补农、以城带乡、城乡互补、工农互惠。

(三)现代农业与小农户不对接问题突出。试点镇村基层干部普遍反映,近年来各地现代农业普遍发展较快,新型农业经营主体存量不断增大,再加上不断深化改革的强力助推驱动,农业适度规模经营和各类新型农业经营主体培育发展势头看好。但就整体而言,大国小农、大量小农、大市小农和分散小农仍然是当前和今后较长时期我国的基本国情、基本农情,全国、全省各县市区大多数农村依然是小农户分散经营为主体,绝大多数农村的现状和问题依然是千变万化的大市场与千家万户的小农户不对接。同时,由于较长时期的相对分散经营,部分农民的集体观念、国家观念、组织观念和社会责任意识有所淡化,再加上一些基层组织长期软弱涣散,集体统一经营功能严重丧失,组织服务能力严重缺失,导致一些地方农村整体组织化程度低、现代农业社会化服务短板突出,无法实现小农户和现代农业有机有效衔接。严酷的现实和严重的问题警示我们,发展现代农业的根本出路在于提高整个农业农村的组织化、产业化、合作化和社会化服务程度。否则,小农户与现代农业的有机衔接就无法实现。

(四)如何保护农业可持续发展能力。试点镇村基层干部普遍反映,改革开放以来实行的家庭联产承包制,成功解决了亿万农民的生计和温饱问题,极大地解放和发展了农村生产力。随着工业化、城镇化快速发展和农村劳动力持续大量转移,农业物质装备水平大幅提升,农业经营规模扩大成为可能。但同时在一些条件较差的农村,也出现了“农村空心化、农业副业化、农民兼业化和农村劳动力年龄结构普遍老龄化”问题,并由此导致大量农地闲置、弃耕、撂荒,这种现象在一些基础条件较差的边远地区尤为突出。另外,还有一种现象值得高度警惕,这就是不少地方出现的基本农田“非粮化”。调查发现,近年来,由于农业比较效益下降和经济利益驱动,不少历史上多年的粮食功能区和主要农产品主产区粮食面积锐减,甚至一些地方早已根本不种粮食了。这种状况实在令人堪忧。严酷的现实和严重的问题警示我们,保护农业可持续发展能力,确保国家粮食安全和农产品有效供给,来不得半点懈怠和马虎。否则,要端牢中国人自己的饭碗就是一句空话。

三、如何全面正确理解和贯彻落实

(一)切实准确把握“长久不变”的政策内涵。所谓“长久不变”,主要是指以下四个不变:一是保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变;二是保持农户对集体土地的基本承包关系长久不变;三是保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变;四是保持改革开放以来农业农村业已形成的基本经营体制机制长久不变。同时,也不能完全机械地将“长久不变”理解为“绝对不变”,即要在“不变”的前提下,根据客观实际需要,探求“合理合法变”的路径和机制,正确处理“不变与变”的辩证关系。所谓“变”主要指农户土地承包权与经营权分离,实现经营权有序流转。在实际工作中要根据形势和时代发展需要,不断推动农户土地经营权有序流转,不断强化对土地承包权的物权保护,依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包土地的经营权抵押、担保权利,不断赋予其更加完善的权能。要在农民自愿的前提下结合农田基本建设,组织开展互换并地,发展连片种植,促进适度规模经营。要支持新型农业经营主体通过流转农户承包地进行农田整理,提升农业综合生产能力。

(二)切实准确把握“长久不变”中“合情、合理、合法”的变。所谓“长久不变”中的“变”,主要是指通过土地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革和系统集成协同高效推进农业农村综合改革,深入研究和探索“长久不变”之中“合理的变”、“合法的变”、“合情的变”、“顺应农民意愿和发展规律的变”,这就是,通过“合理的变”等“四变”力求找到农村土地集体所有制新的存在形式,农村集体经济新的实现形式,农业农村新的经营体制机制,现代农业新的发展模式,农民收入新的增长方式,以及农村社会新的治理形式等。同时,要顺应农业农村生产关系生产力发展演进的规律,科学把握“长久不变”和“合理的变”,积极应变,稳中求变,在“长久不变”中变低水平的“分”为新形式的“合”、高层次的“统”和更有效的“治”,最终实现政策上、制度上的“长久不变”和实践中的“合理的变”的辩证统一,进而使农村基本经营制度和体制机制始终充满活力。

(三)切实准确把握落实“长久不变”的“金钥匙”。试点镇村的实践表明,全面准确把握和正确贯彻落实“长久不变”,其核心和要义在于完善和落实农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”并行政策体系,这是准确把握和真正落实“长久不变”的一把“金钥匙”。为此,合阳县在不断深化农村集体产权制度改革国家整县推进试点和系统集成深化农村改革省级试点过程中,紧密结合落实中、省试点重点任务和目标要求,着重探索农村土地集体所有制的有效实现形式,充分发挥所有权、承包权、经营权的各自功能和整体效用,初步形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。深入研究探索农民集体和承包农户在承包地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题,既合理兼顾三方利益,又充分维护农户承包地的各项权能。健全完善县镇村三级贯通的土地经营权流转市场,建立健全土地规范管理制度,探索更多放活土地经营权的有效途径,均收到明显成效,试点镇村农户和农业新型经营主体普遍感到比较满意。

四、扎实推进重要政策和重大决策落实

(一)继续依法做好农村承包地确权登记颁证工作,确保“应确尽确、应发尽发”,真正让广大农民群众吃上长效“定心丸”。要在前几年总体完成确权登记颁证工作的基础上,结合农村集体产权制度改革,对所有漏登、错登和分户等承包农户人员、地块信息进行变更登记,扎实开展土地确权登记颁证工作“回头看”,善始善终做好承包地确权登记颁证收尾工作,稳慎妥善解决各类疑难问题,依法维护农民土地承包经营权,力求农民满意。

(二)规范完善合同,进一步稳定农户土地承包关系。要在试点中通过各种形式向广大农民群众讲清楚,土地承包期再延长三十年,使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年,是实行“长久不变”的重大举措。现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包,承包期再延长三十年,新的承包期以二轮土地承包到期为起点计算。要以承包地确权登记颁证为基础,已颁证的在新的承包期继续有效且不变不换,只在合同、登记簿和证书上作相应变更处理。

(三)坚持“增人不增地、减人不减地”,力避承包地频繁变动和继续“碎片化”。要在试点中通过各种形式向广大农民群众讲清楚,为坚决避免承包地的频繁变动,防止耕地经营规模不断细分甚至严重“碎片化”,进入新的承包期后,因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的,要帮助其提高就业技能,提供就业服务,做好社会保障工作。因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的,发包方应当依法收回承包地,在本集体组织内另行发包。通过家庭承包取得土地承包权,承包方应得的承包收益,依照继承法的规定继承。

(四)扎实推进农村土地“三权分置”并行,建立健全农村土地依法自愿有偿转让体制机制和政策体系。要紧密结合试点深化,进一步深入探索农村土地集体所有制的有效实现形式,充分发挥所有权、承包权、经营权的各自功能和整体效用,促进形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。进一步深入研究探索农民集体和承包农户在承包地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等现实问题,充分维护农户承包地的各项权能。进一步健全完善县域农村土地经营权流转市场,建立健全土地流转规范管理制度,并通过试点和扩大试点,探索更多放活土地经营权的有效途径。

(五)健全完善农村土地承包法律法规和相关政策,从政策和法律制度层面给予农民群众“长久不变”的稳定预期。要在试点中向广大农民群众讲清楚,为建立健全实行“长久不变”的政策体系和法律法规,党中央、国务院已经和正在结合各地试点情况,抓紧修改完善相关法律法规,健全完善维护农民土地承包权益等方面的政策体系和制度体系。同时,要高度重视政策宣传引导工作,扎实认真做好“长久不变”政策解读和业务培训,及时解疑释惑,引导帮助农村基层干部和广大农民群众全面准确了解党和国家的农村土地承包政策,积极应对、妥善处理各种突出矛盾问题,确保第二轮土地承包到期后再延长三十年和“长久不变”政策全面正确贯彻落实,并真正造福广大农民群众。

(六)坚持试点先行,尊重农民意愿,把政策落实与创新创造的空间留给基层、留给广大农民群众。要认真贯彻落实习近平总书记关于“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法”的指示要求,继续扎实有序推进农村集体产权制度改革深化完善规范提升和系统集成协同高效深化农村改革省级试点,并重点做好第二轮土地承包到期后再延长三十年不变试点和农村宅基地使用管理制度改革试点,力求试出成果,试出经验,试出改革发展的新动力、新活力。要切实尊重农民意愿,尊重基层的创新创造,要把政策落实与创新创造的空间充分留给基层、留给农民群众。对改革试点的成效,要以基层和农民群众的最终获得感和满意度来评判、来检验。

(七)稳慎妥处特殊矛盾问题,切实维护特殊群体特殊人员的合法权益。试点过程中,要对基层干部和广大农民群众特别是一些特殊人员提出的涉及自身权益利益的各种关切、各种问题及时予以回应和疏解。从调查摸底情况看,这些特殊群体、特殊人员主要包括进城落户农民、整户迁出非农业人口、出嫁女、入赘男,以及近年来带着资本、科技和项目等下乡的社会工商资本“新农人”、现役军人转干提干人员和大学毕业生就业户口迁出人员等。对上述各类情况和问题,首先要依法按政策逐个进行审查,实行逐户逐人“对号入座”;其次,对法律政策已经作出明确规定的,要面对面讲清楚有关政策法律规定,及时消除各种疑惑。譬如,关于维护进城农户土地承包权益,必须讲清楚,现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件,对承包农户已经进城落户的,引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内部转让土地承包权或将承包地退还集体经济组织,也可鼓励其多种形式流转承包地经营权。同时,要加强示范引导,允许农民集体在法律政策范围内通过民主协商自主调节利益关系,积极破解改革创新和政策落实中的难题。要以农村社会稳定为前提,因地制宜、分类施策,稳慎有序落实政策,力求做到“尊重历史,兼顾现实、前后衔接、平稳过度,”力求做到“保持历史耐心、循序渐进、步步为营,既解决好当前矛盾又为未来留有空间”,最终经过各方共同努力切实维护好、实现好广大农民群众承包地的各项权利,保证农村长治久安和农业农村经济持续健康发展。

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